國(guó)務(wù)院2025年1號(hào)文件明確專項(xiàng)債投向“負(fù)面清單”，將主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施、一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入禁止范疇，同時(shí)允許未列入負(fù)面清單的公益性文旅項(xiàng)目申報(bào)，支持文旅基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造、智慧旅游設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

文旅專項(xiàng)債項(xiàng)目需具備市場(chǎng)化收益能力，經(jīng)營(yíng)性收入（門票、停車、租賃等）需覆蓋融資本息1.1倍以上，政府補(bǔ)貼占比不得超過(guò)50%，且需履行嚴(yán)格的績(jī)效管理程序。

聚焦全域旅游、智慧旅游、文旅融合等領(lǐng)域，游客服務(wù)中心、景區(qū)道路、應(yīng)急救援基地、文化遺產(chǎn)數(shù)字化保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?yōu)先獲得支持。

西藏將文旅產(chǎn)業(yè)定位為“民族團(tuán)結(jié)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)”，《財(cái)政支持文化旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十二條措施》明確提出加大地方政府債券對(duì)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、龍頭景區(qū)建設(shè)的支持力度，設(shè)立規(guī)模不低于30億元的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導(dǎo)債券資金與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)發(fā)力。

圍繞“一核引領(lǐng)、三廊帶動(dòng)、六區(qū)協(xié)同”空間布局，重點(diǎn)支持布達(dá)拉宮等5個(gè)世界級(jí)景區(qū)、12個(gè)5A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建，唐蕃古道等文旅走廊建設(shè)，以及藏醫(yī)藥康養(yǎng)、非遺體驗(yàn)、邊境文旅等特色業(yè)態(tài)培育，此類項(xiàng)目可精準(zhǔn)對(duì)接債券資金投向。

2026年作為“十五五”開(kāi)局之年，西藏明確推動(dòng)“數(shù)智布達(dá)拉”文旅融合創(chuàng)新區(qū)、文化遺產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，強(qiáng)化高海拔景區(qū)應(yīng)急保障，這些領(lǐng)域項(xiàng)目可享受申報(bào)綠色通道與財(cái)政配套支持。

主要用于無(wú)收益或收益不足以覆蓋本息的公益性文旅項(xiàng)目，適配西藏邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化空間、高海拔地區(qū)文旅應(yīng)急設(shè)施、文物保護(hù)修繕（純公益類）、公共文化服務(wù)體系建設(shè)等項(xiàng)目，資金使用需納入地方一般公共預(yù)算管理，聚焦補(bǔ)短板、保民生屬性。

用于具備穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的公益性文旅項(xiàng)目，適配世界級(jí)/5A級(jí)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、智慧旅游系統(tǒng)建設(shè)、文旅綜合體（公益性部分）、文旅產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套設(shè)施、非遺工坊集群建設(shè)等項(xiàng)目，需嚴(yán)格落實(shí)“項(xiàng)目收益自求平衡”要求。

二、債券申報(bào)全流程實(shí)操要點(diǎn)

提前將項(xiàng)目納入《西藏自治區(qū)“十五五”時(shí)期文化和旅游綜合發(fā)展規(guī)劃》《交旅融合高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》，同步錄入國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)和省級(jí)儲(chǔ)備庫(kù)，優(yōu)先選擇年內(nèi)可開(kāi)工、建設(shè)周期（15-30年）與債券期限匹配的項(xiàng)目，避免“未批先建”“手續(xù)不全”問(wèn)題。

專項(xiàng)債項(xiàng)目需構(gòu)建多元化收益體系，除門票收入外，可納入停車、研學(xué)、文創(chuàng)租賃、廣告運(yùn)營(yíng)等收益來(lái)源，測(cè)算時(shí)堅(jiān)持“保守化”原則，避免過(guò)度依賴游客量增長(zhǎng)預(yù)估，需委托第三方機(jī)構(gòu)出具收益測(cè)算報(bào)告與財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)書(shū)，如創(chuàng)意園區(qū)債券項(xiàng)目，強(qiáng)化成本審計(jì)與收益論證。

建立“文旅+財(cái)政+發(fā)改+自然資源+生態(tài)環(huán)境”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提前完成項(xiàng)目可研批復(fù)、用地規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)審批等手續(xù)，針對(duì)西藏生態(tài)敏感區(qū)特點(diǎn)，專項(xiàng)論證項(xiàng)目對(duì)三江源、羌塘等保護(hù)區(qū)的影響，確保合規(guī)性文件齊全。

基礎(chǔ)文件需含項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、立項(xiàng)批復(fù)、用地/環(huán)評(píng)手續(xù)；收益證明需附第三方審計(jì)的收益預(yù)測(cè)表、同類項(xiàng)目歷史收入數(shù)據(jù)（如有）；融資方案需明確債券資金使用計(jì)劃、配套資金來(lái)源（財(cái)政配套占比20%-60%）、償債保障措施；智慧文旅項(xiàng)目額外提供技術(shù)方案與數(shù)據(jù)安全保障措施。

突出項(xiàng)目與國(guó)家治藏方略、西藏文旅發(fā)展定位的契合性，強(qiáng)調(diào)填補(bǔ)區(qū)域文旅短板、帶動(dòng)邊境振興、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的示范效應(yīng)；量化項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)、增收、生態(tài)保護(hù)等效益，避免同質(zhì)化表述，差異化凸顯西藏文旅特色（如高原生態(tài)、民族文化）。

嚴(yán)禁收益虛高、手續(xù)造假，對(duì)不確定的收益來(lái)源需單獨(dú)說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)權(quán)屬清晰，避免與已發(fā)行債券項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)，確保材料邏輯閉環(huán)、依據(jù)充分。

：聚焦每年3-4月、9-10月集中申報(bào)期（最終時(shí)間以行業(yè)上級(jí)主管部門為準(zhǔn)），提前3個(gè)月完成材料準(zhǔn)備，預(yù)留1-2個(gè)月調(diào)整期，對(duì)接西藏自治區(qū)文旅廳、財(cái)政廳，爭(zhēng)取進(jìn)入省級(jí)優(yōu)先推薦名單。

由項(xiàng)目實(shí)施單位提交至地市文旅部門初審，經(jīng)地市財(cái)政、發(fā)改部門復(fù)核后，報(bào)自治區(qū)文旅廳、財(cái)政廳匯總，再推送至國(guó)家發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)、財(cái)政部額度分配，全程跟蹤審核意見(jiàn)，及時(shí)修正項(xiàng)目方案。

針對(duì)邊境文旅、高海拔項(xiàng)目、文化遺產(chǎn)保護(hù)等西藏特色項(xiàng)目，提前向行業(yè)主管部門專項(xiàng)匯報(bào)，爭(zhēng)取政策傾斜，對(duì)跨地市、跨領(lǐng)域的文旅走廊項(xiàng)目，由牽頭地市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)申報(bào)，避免多頭對(duì)接。

設(shè)立獨(dú)立專戶管理債券資金，嚴(yán)格執(zhí)行“?？顚Ｓ谩?/span>，專項(xiàng)債資金需在兩年內(nèi)支付完畢，嚴(yán)禁截留、挪用至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、商業(yè)娛樂(lè)等禁止領(lǐng)域，定期向財(cái)政部門報(bào)送資金使用進(jìn)度。

對(duì)照項(xiàng)目收益測(cè)算目標(biāo)，開(kāi)展年度績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)核查收益達(dá)成率、項(xiàng)目進(jìn)度、生態(tài)保護(hù)成效，接受上級(jí)審計(jì)，針對(duì)西藏文旅項(xiàng)目季節(jié)性特點(diǎn)，合理調(diào)整績(jī)效評(píng)價(jià)周期節(jié)點(diǎn)。

若項(xiàng)目收益不及預(yù)期，提前聯(lián)動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金補(bǔ)足缺口，或通過(guò)資產(chǎn)租賃、財(cái)政補(bǔ)貼（合規(guī)范圍內(nèi)）等備選路徑償債，建立風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)上報(bào)重大變動(dòng)情況。

三、合規(guī)申報(bào)紅線與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

堅(jiān)決杜絕主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施，拆真建假、異國(guó)風(fēng)情人造景觀，以及除保障性住房外的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債。

避免在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)布局非公益性文旅項(xiàng)目，嚴(yán)禁申報(bào)與文化遺產(chǎn)保護(hù)相悖、破壞高原生態(tài)的項(xiàng)目，不得將債券資金用于一般競(jìng)爭(zhēng)性文旅產(chǎn)業(yè)（如普通旅行社、小型民宿集群）。

純商業(yè)性文旅演藝、高端酒店建設(shè)不得單獨(dú)申報(bào)，可作為景區(qū)配套設(shè)施納入整體項(xiàng)目（公益性部分）申報(bào)，且需明確劃分公益性與商業(yè)性資產(chǎn)邊界，確保債券資金僅投向公益性板塊。

避免項(xiàng)目與西藏“十五五”文旅規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)政策脫節(jié)，杜絕盲目申報(bào)與區(qū)域發(fā)展定位不符的項(xiàng)目（如在非重點(diǎn)發(fā)展區(qū)申報(bào)大型文旅綜合體）。

防止過(guò)度樂(lè)觀預(yù)估游客量、門票漲價(jià)空間，需結(jié)合西藏文旅市場(chǎng)增速（2025年游客量同比增長(zhǎng)10.74%）合理測(cè)算，附詳細(xì)假設(shè)依據(jù)（如交通改善、宣傳推廣計(jì)劃）。

確保用地、環(huán)評(píng)、文物保護(hù)等手續(xù)齊全，避免資產(chǎn)權(quán)屬不清、集體資產(chǎn)處置不合規(guī)，針對(duì)邊境地區(qū)項(xiàng)目，額外完善國(guó)防、邊境管理相關(guān)審批文件。

四、債券資金賦能文旅高質(zhì)量發(fā)展路徑

五、保障措施