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國家“十五五”時期城市更新與可持續(xù)發(fā)展政策解讀及實(shí)施路徑研究報告（一）

來源：易境旅游西藏易境旅游景觀規(guī)劃設(shè)計有限公司日期：2026-05-07 10:00:07

摘要

“十五五”時期是我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的深化階段，城市更新作為破解城市發(fā)展瓶頸、重塑城市核心競爭力的核心抓手，其政策導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)了從“增量擴(kuò)張”向“存量提質(zhì)”的根本性轉(zhuǎn)型。立足于國家“十五五”城市更新核心政策框架，解讀政策頂層設(shè)計的邏輯與內(nèi)涵，明確城市更新的重點(diǎn)發(fā)展方向與項(xiàng)目申報核心要點(diǎn)，嵌入具體實(shí)施措施。重點(diǎn)圍繞城市經(jīng)營視角，探索城市更新與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級、消費(fèi)市場突破的深度融合路徑，強(qiáng)調(diào)歷史文化本底的保護(hù)與活化利用，提出構(gòu)建活力充沛、可持續(xù)發(fā)展的城市更新實(shí)施體系，為各地落實(shí)“十五五”城市更新政策提供參考。

“十五五”城市更新

核心政策的頂層設(shè)計與內(nèi)涵解讀

政策核心定位：從“物理更新”到“價值重塑”

“十五五”城市更新政策摒棄了以往以“拆改留”為主的現(xiàn)象性更新模式，將核心定位錨定在“城市價值重構(gòu)與可持續(xù)發(fā)展”之上。政策明確提出城市更新是系統(tǒng)性工程，需統(tǒng)籌空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、文化傳承、民生保障與生態(tài)環(huán)境五大維度，確立了“以人為本、產(chǎn)城融合、文化鑄魂、綠色低碳、長效運(yùn)營”的五大核心原則。政策強(qiáng)調(diào)城市更新的“經(jīng)營屬性”，不再將其視為單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，而是作為城市資產(chǎn)優(yōu)化配置、城市功能迭代升級的重要載體。通過政策引導(dǎo)，推動城市更新從“政府主導(dǎo)的民生工程”向“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的經(jīng)營項(xiàng)目轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的保值增值與城市功能的長效賦能。

圖攝于文成公主廣場

具體措施包括：

建立城市更新項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，覆蓋規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、退出全流程，明確各階段責(zé)任主體與時間節(jié)點(diǎn)；

推行城市更新項(xiàng)目績效評價體系，將資產(chǎn)保值增值率、功能賦能成效納入評價指標(biāo)；

搭建政企民協(xié)同溝通平臺，通過線上意見征集、線下座談會等形式，保障各方主體的知情權(quán)與參與權(quán)，推動形成協(xié)同推進(jìn)格局。

政策關(guān)鍵導(dǎo)向：三大轉(zhuǎn)型筑牢發(fā)展根基

1、更新方式轉(zhuǎn)型：從“大拆大建”到“微更新+系統(tǒng)重構(gòu)”

政策嚴(yán)格劃定城市更新的底線邊界，明確禁止大規(guī)模、碎片化的拆除重建，將“微更新、微改造”作為主要方式，同時針對城市核心功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)施系統(tǒng)性的功能重構(gòu)。政策提出“留改拆并舉、以留為主”的實(shí)施路徑，強(qiáng)調(diào)對城市既有空間肌理、建筑風(fēng)貌的保護(hù)，通過局部改造、功能置換實(shí)現(xiàn)空間價值的提升。

圖攝于碼如柱地?zé)釡厝?/span>

具體措施包括：

制定城市更新禁止拆除清單，明確歷史建筑、風(fēng)貌建筑、老舊廠房等不可隨意拆除的建筑類型與范圍，嚴(yán)禁以危險住房名義違法違規(guī)拆除歷史文化相關(guān)建筑；

推行“微改造”精準(zhǔn)施策，對老舊片區(qū)重點(diǎn)開展管線更新、路面修復(fù)、綠化增補(bǔ)、公共照明升級等基礎(chǔ)設(shè)施改造，對閑置空間實(shí)施“小尺度、功能性”改造，如利用道路邊角地、閑置空地打造口袋公園、便民驛站；

對核心功能區(qū)實(shí)施系統(tǒng)性重構(gòu)，優(yōu)化交通路網(wǎng)布局，打通斷頭路，完善公共服務(wù)配套，推動空間功能混合利用，提升區(qū)域綜合承載力；

建立建筑抗震加固專項(xiàng)機(jī)制，對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮(zhèn)房屋分類開展抗震加固，對D級危險住房加快拆除改造，對C級危險住房采取加固、改建等多元方式處置。

2、主體關(guān)系轉(zhuǎn)型：從“政府單一主導(dǎo)”到“多元協(xié)同共治”

“十五五”政策首次將“城市經(jīng)營主體多元化”納入頂層設(shè)計，明確政府、企業(yè)、居民、社會組織在城市更新中的權(quán)責(zé)邊界。政府負(fù)責(zé)政策制定、規(guī)劃引領(lǐng)、監(jiān)管保障；企業(yè)作為投資與運(yùn)營主體，承擔(dān)項(xiàng)目的市場化運(yùn)作；居民享有知情權(quán)、參與權(quán)與收益權(quán)，通過共建共治共享實(shí)現(xiàn)更新成果的普惠化。同時，政策鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為城市更新提供長期、低成本的資金支持。

圖攝于色吉村溫泉

具體措施包括：

明確政府、企業(yè)、居民、社會組織的權(quán)責(zé)清單，政府聚焦規(guī)劃管控、政策扶持與監(jiān)管執(zhí)法，企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)與市場化運(yùn)營，居民參與方案設(shè)計、過程監(jiān)督與成果共享，社會組織發(fā)揮協(xié)調(diào)、宣傳與服務(wù)作用；

建立企業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，篩選具備資金實(shí)力、運(yùn)營能力與社會責(zé)任的企業(yè)參與城市更新，對違規(guī)運(yùn)營、未履行承諾的企業(yè)實(shí)行退出管理；

推行居民議事協(xié)商制度，在更新項(xiàng)目啟動前開展民意調(diào)查，項(xiàng)目實(shí)施過程中定期公示進(jìn)展，項(xiàng)目竣工后組織居民滿意度測評，將測評結(jié)果與項(xiàng)目績效掛鉤；

鼓勵金融機(jī)構(gòu)推出城市更新專項(xiàng)貸款、REITs（“不動產(chǎn)投資信托基金”）產(chǎn)品、專項(xiàng)債等金融工具，降低企業(yè)融資成本，支持居民通過公積金貸款參與老舊小區(qū)改造，建立“財政引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、金融賦能”的多元化資金池。

3、價值目標(biāo)轉(zhuǎn)型：從“注重顏值”到“顏值與內(nèi)涵雙提升”

政策突破了以往城市更新對“視覺美化”的單一追求，將“產(chǎn)業(yè)活力、文化魅力、消費(fèi)潛力、生態(tài)承載力”作為核心價值目標(biāo)。明確要求城市更新項(xiàng)目必須具備“功能復(fù)合性、產(chǎn)業(yè)適配性、文化獨(dú)特性、運(yùn)營可持續(xù)性”，避免出現(xiàn)“重形式、輕內(nèi)容”“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的現(xiàn)象，確保城市更新后能夠持續(xù)為城市發(fā)展注入動力。

圖攝于朗藍(lán)雪山

具體措施包括：

建立城市更新項(xiàng)目價值評估體系，涵蓋產(chǎn)業(yè)適配度、文化傳承度、消費(fèi)帶動性、生態(tài)友好性等核心指標(biāo)，未達(dá)到評估標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目不得開工建設(shè)；

推行“功能復(fù)合”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，要求更新項(xiàng)目兼顧居住、商業(yè)、辦公、文化、生態(tài)等多種功能，避免單一功能布局；

建立項(xiàng)目運(yùn)營長效監(jiān)管機(jī)制，要求運(yùn)營主體提交3-5年的運(yùn)營規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、消費(fèi)培育、文化活化等具體舉措，定期開展運(yùn)營成效評估，對評估不合格的項(xiàng)目責(zé)令整改；

強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保要求，所有更新項(xiàng)目需符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，推行海綿城市建設(shè)理念，加強(qiáng)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，優(yōu)先采用節(jié)能、環(huán)保、低碳的建筑材料與技術(shù)，推動既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造。

政策保障體系：多維支撐確保落地見效

“十五五”城市更新政策構(gòu)建了“規(guī)劃引領(lǐng)、資金保障、土地支持、考核激勵”的四維保障體系。在規(guī)劃層面，將城市更新納入國土空間總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的精準(zhǔn)銜接；在資金層面，建立“財政引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、金融賦能”的資金池，鼓勵REITs、專項(xiàng)債等創(chuàng)新工具的應(yīng)用；在土地層面，優(yōu)化土地出讓、劃撥、租賃等方式，支持存量土地的功能轉(zhuǎn)換與集約利用；在考核層面，建立以“可持續(xù)發(fā)展能力、居民滿意度、產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率”為核心的考核指標(biāo)體系，摒棄單純以“更新面積”為核心的考核方式。

圖攝于凱碼草原

具體措施包括：

將城市更新專項(xiàng)規(guī)劃納入國土空間總體規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督，可按照法定程序?qū)M實(shí)施更新區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評估、優(yōu)化，簡化微更新項(xiàng)目規(guī)劃許可程序；
明確財政資金支持范圍，重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施改造、歷史文化保護(hù)、民生保障類更新項(xiàng)目，對市場化運(yùn)作的項(xiàng)目給予財政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等扶持；
優(yōu)化土地利用政策，對更新項(xiàng)目中的存量土地，可依法依規(guī)轉(zhuǎn)換土地用途，推行土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用，制定正面清單與管控要求，對閑置建設(shè)用地實(shí)行臨時利用管理，明確臨時利用期限與恢復(fù)措施；
建立差異化考核機(jī)制，根據(jù)不同城市規(guī)模、發(fā)展階段制定考核指標(biāo)，將居民滿意度、產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率、文化保護(hù)成效、生態(tài)改善情況等納入考核核心，考核結(jié)果與地方政府績效、項(xiàng)目資金支持掛鉤；
妥善處置城市更新中的歷史遺留問題，對歷史形成的無合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，區(qū)分時期依法分類認(rèn)定處置，納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)管。

“我們是文旅產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)集成服務(wù)商。我們以深度產(chǎn)業(yè)研究和市場洞察為基石，通過‘策(略)-規(guī)(劃)-設(shè)(計)-建(設(shè))-運(yùn)(營)’一體化的全鏈路服務(wù)，為政府與投資企業(yè)提供從頂層戰(zhàn)略、空間規(guī)劃、產(chǎn)品創(chuàng)設(shè)到品牌營銷及運(yùn)營咨詢的一站式解決方案，旨在破解文旅項(xiàng)目‘策劃規(guī)劃與市場運(yùn)營脫節(jié)’的核心痛點(diǎn)，最大化降低投資風(fēng)險，確保項(xiàng)目的高效落地與長效增值?！?/span>

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